W 1999 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.J. i H.J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na skutek interwencji właściciela sąsiedniej działki, w 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: PINB w S.) stwierdził odstępstwa od pozwolenia na budowę i nakazał aktualnym inwestorom M.P. i L.J. – zstępnym K.J. i H.J. wstrzymanie robót, a następnie nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W 2013 r. organ zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W 2017 r. PINB w S. ustalił, że roboty budowlane objęte decyzją z 2013 r. nie są prowadzone, rozbudowa w ogóle nie została rozpoczęta. Inwestorzy tłumaczyli się, że wynika to z braku środków finansowych oraz problemów z rozgraniczeniem nieruchomości z działką sąsiednią. PINB w S. stwierdził wygaśnięcie decyzji z 2013 r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził nieważność decyzji PINB w S. z 2017 r. uznając, że została wydana bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust 1 PrBud decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W ocenie organu, przepis ten odnosi się wyłącznie do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie odpowiednich przepisów, tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 PrBud, a nie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót wydanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 PrBud. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślił, że gdyby ustawodawca chciał objąć dyspozycją art. 37 ust. 1 PrBud również decyzje wydane w wyniku zatwierdzenia projektu zamiennego wyraziłby to w przepisie, formułując odwołanie do art. 37 PrBud, i nakazując jego stosowanie wprost, albo odpowiednio, tak jak uczynił to w art. 40 ust. 2 PrBud.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. W jego ocenie, odpowiednie stosowanie przepisów o pozwoleniu na budowę do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych uzasadnia zastosowanie również rozwiązania uregulowanego w art. 37 ust. 1 PrBud. Odmienna interpretacja prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa i powodowałby uprzywilejowanie inwestorów, którzy nawet po upływie kilkunastu lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych stała się ostateczna, mogą przystąpić do prac, podczas gdy adresat pozwolenia na budowę, musi rozpocząć budowę przed upływem 3 lat, gdyż w przeciwnym wypadku decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. Sąd zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności, dlatego ustalenie, czy doszło do wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej musi być co do zasady oczywiste, a nie polegać na odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów PrBud.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę podkreślając, że decyzja o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 PrBud nie może być utożsamiana z decyzją o pozwoleniu na budowę (zob. uchwała NSA z 26.11.2001 r., OPS 9/01, ONSA Nr 2/2002, poz. 59). Pozwolenie na budowę może być wydane jedynie w odniesieniu do sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. W przypadku zaś, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Budowę przy danym obiekcie rozpocząć można tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym (zob. wyrok NSA z 17.12.2014 r., II OSK 1311/13; wyrok NSA z 24.10.2014 r., II OSK 908/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na brak podstawy prawnej nie można stosować art. 37 ust. 1 PrBud do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Skoro w PrBud brak jest wyraźnego przepisu przewidującego stosowanie instytucji wygaszenia do decyzji wydanych na podstawie art. 51 ust. 4 PrBud, ani nie ma przepisu przewidującego stosowanie wprost lub odpowiednio art. 37 ust. 1 PrBud do takich decyzji, to podstawy prawnej nie można domniemywać. W uzasadnieniu wyroku dodatkowo wskazano, że przepisy PrBud wyraźnie zastrzegają wydanie wydawanie decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 PrBud do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza, iż PINB w S. nie był właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 PrBud.
NSA wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jednoznacznie odróżnia wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśniono, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten ma charakter obiektywny i nie podlega ocenie pod kątem jego oczywistości – albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten istnieje w obowiązującym systemie prawnym.
