Wniosek o dofinansowanie
„B.” sp. z o.o. wystąpiła o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 374, dalej: KoronawirusU20). Zgodnie z tym przepisem m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162; dalej: PrPrzed), u którego wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków FGŚP świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia СОVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. poinformował wnioskodawczynię, że jako prowadząca placówki przedszkolne nie może zostać uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 PrPrzed, w związku z czym nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o wypłatę świadczenia w trybie art. 15g ust. 1 KoronawirusU20.
Odrzucenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W., uznając, że nie mieści się ono w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: PostAdmU) kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. W ocenie Sądu ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń w KoronawirusU20, jednoznacznie wskazując, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej, czyli decyzji administracyjnej z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Jak zaznaczono, choć w orzecznictwie ukształtowało się pojęcie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy, to jednak przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, co w rozpoznawanej sprawie sytuacja nie zachodzi. Sąd podkreślił, że w tym przypadku dofinansowanie wynagrodzeń następuje poprzez zawarcie umowy o charakterze cywilnoprawnym, a sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W art. 15g ust. 17 KoronawirusU20 zawarto odesłanie, które stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń wypłacanych ze środków FGŚP, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7-16 ustawy z 11.10.2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 669; dalej: OchrMiejscPrU), z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 13 pkt 2 OchrMiejscPrU, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. W ocenie NSA z przepisów OchrMiejscPrU wynika, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną, umowa ta została bowiem uregulowana w art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego regulując stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora urzędu pracy jako organu administracyjnego. Umowa o dofinansowanie, nie jest umową nazwaną prawa cywilnego, a jedynie umową regulującą wypłatę należnych świadczeń. Działanie dyrektora urzędu pracy na podstawie art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, choć z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na to, że mamy tu do czynienia ze środkami z FGŚP, nie zachodzi tu typowa relacja cywilnoprawna, ale administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem aktu. Jeżeli dyrektor dojdzie do wniosku, że chce przekazać pewne środki beneficjentowi wnosi do dysponenta FGŚP o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie OchrMiejscPrU a jeżeli uzyska limit zawiera umowę z beneficjentem.
W konsekwencji, w działaniu jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Stwierdzenie przez dyrektora urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU w zw. z art. 15g ust. 1 i 15g ust. 17 KoronawirusU20 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, rozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń, wydaje akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, czyli prawa do zawarcia umowy o dofinansowanie, zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.
