Odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie podlega kontroli WSA

Rozstrzygnięcie

NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od postanowienia WSA w Warszawie z 9.12.2020 r., V SA/Wa 1667/20, Legalis w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Spółki na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 i postanowił uchylić zaskarżone postanowienie.

Okoliczności faktyczne

Skarżąca Spółka ubiegała się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy o którym mowa w art. 15g ustawy z 2.3.2020 r. o przeciwdziałaniu zwalczaniu i zapobiegania COVID-19 oraz innym chorobom zakaźnym oraz wywołanych przez nie sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: KoronawirusU).

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie wystosował do Spółki pismo, w którym odmówił wypłaty świadczeń. Powodem odmowy wypłaty świadczeń był fakt, że Spółka nie mieściła się w zakresie podmiotowym art. 15g KoronawirusU.

WSA w Warszawie uznał, iż skarga Spółki jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.

W ocenie Sądu skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Pismo to nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: PostAdmU) kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową, ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego.

Spółka złożyła skargę kasacyjną.

Stanowisko NSA

NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 15g ust. 1 KoronawirusU m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162, dalej: PrPRzed), u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków FGŚP świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia СОVID-19, na zasadach określonych w art. 15g ust. 7 i 10 KoronawirusU.

Według art. 15g ust. 7 i ust. 10 KoronawirusU wynagrodzenie, o którym mowa w art. 15g ust. 6 i ust. 8 KoronawirusU, wypłacane przez podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1 KoronawirusU, jest dofinansowywane ze środków FGŚP.

W art. 15g ust. 17 KoronawirusU zawarto odesłanie, które stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń wypłacanych ze środków FGŚP, o których mowa w art. 15g ust. 1 i 1a KoronawirusU, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7- art.16 ustawy z 11.10.2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 669; dalej: OchrMiejscPrU), z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 13 pkt 2 OchrMiejscPrU, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Przepis art. 9 OchrMiejscPrU odnosi się do limitu świadczeń.

W przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 3 ust. 1 lub art. 3 ust. 1a OchrMiejscPrU, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU).

Przedsiębiorca składa Dyrektorowi harmonogram miesięcznych wypłat świadczeń oraz środków i ich wysokości, niezwłocznie po zawarciu umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 3 OchrMiejscPrU). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy składa dysponentowi Funduszu zapotrzebowanie na wskazane wyżej środki (art. 9 ust. 4 OchrMiejscPrU).

Umowa o dofinansowanie a prawo cywilne

W tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora urzędu pracy jako organu administracyjnego. Umowa o dofinansowanie, nie jest umową nazwaną prawa cywilnego, a jedynie umową regulującą wypłatę należnych świadczeń.

Działanie dyrektora urzędu pracy na podstawie art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

Według NSA w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym – nie. Przepis art. 9 ust. 1 OchrMiejscPrU wskazuje, że w przypadku gdyż przedsiębiorca spełnia określone warunki występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń.

Oznacza to, że gdy organ ten zamierza „przyznać” świadczenie, musi wystąpić do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy a jeżeli uzyska limit zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Zawarcie umów z art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU w zw. z art. 15g ust. 1 i ust. 17 KoronawirusU nie jest obowiązkowe, lecz można tego zaniechać, jeżeli dysponent Funduszu (minister właściwy do spraw pracy – zob. art. 24 OchrMiejscPrU) nie udzieli limitu świadczeń (zob. art. 9 ust. 1 zd. 1 OchrMiejscPrU).

W art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń. Ustawodawca zatem wskazał, że odmowa zawarcia umowy o wypłatę świadczeń ma nastąpić w formie pisemnej.

Nie jest to decyzja administracyjna. Ustawodawca wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej.

Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia ze środkami z funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu. Zatem jeżeli dyrektor dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi wnosi do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy, a jeżeli uzyska limit zawiera umowę z beneficjentem. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. Stwierdzenie przez dyrektora urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU w zw. z art. 15g ust. 1 i 15g ust. 17 KoronawirusU stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, rozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (dofinansowania), wydaje akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa (prawo do zawarcia umowy o dofinansowanie) zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.

W istocie rzeczy w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

NSA stwierdził, że skoro dyrektor urzędu pracy może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno-techniczną.

Zatem w ocenie NSA odmowę zawarcia umowy o wypłatę wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 OchrMiejscPrU w zw. z art. 15g ust. 1 i 17 KoronawirusU zaliczyć należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegają kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU.

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →