Od kilku lat w Polsce obowiązuje prawo przedsiębiorców, które – przynajmniej z założenia – ma dawać solidne, prawne podstawy do budowania wzajemnego zaufania między przedsiębiorcami a administracją publiczną.
Zaufania nie buduje się jednak w oparciu o przepisy. Podstawą powinny być właściwe relacje na styku administracja–biznes, oparte na partnerstwie i umiejętności współdziałania. Jak wygląda praktyka? Niestety, wciąż nie brakuje przykładów, w których relacje administracji i przedsiębiorców można określać w różny sposób, ale z pewnością nie jako „partnerskie”. Co gorsza, współdziałania brakuje często nie tylko w relacjach między administracją i biznesem, ale również wewnątrz administracji, co skutkuje m.in. rozbieżnościami w sferze interpretacji przepisów. Przykładem może być tutaj m.in. rynek apteczny. W rozmowach z przedsiębiorcami działającymi w tej branży często można usłyszeć, że zawarta w prawie przedsiębiorców zasada kierowania się przez organy zaufaniem do przedsiębiorcy jest na tym rynku traktowana w wybiórczy sposób. Przedsiębiorcy narzekają również na brak współpracy pomiędzy poszczególnymi instytucjami na tym rynku, co prowadzi do chaosu i powoduje dezorientację u przedstawicieli biznesu. Jeden z problemów, na który zwracają uwagę, dotyczy franczyzy aptecznej. Okazuje się, że dwa organy – UOKiK i Główny Urząd Farmaceutyczny (GIF) – wydają sprzeczne decyzje. I tak UOKiK uznaje umowę franczyzy jako jedną z form współpracy pomiędzy przedsiębiorcami, natomiast GIF uznaje, że farmaceuta prowadzący działalność franczyzową został pozbawiony niezależności na rzecz sieci franczyzowej. Jakby tego było mało, to interpretacje lokalnych inspektoratów dotyczące takich samych umów franczyzowych różniły się w zależności od danego województwa. Efekt? Farmaceuci prowadzący apteki w modelu franczyzowym nie rozumieją, dlaczego tak się dzieje. Eksperci prawni, że zgodnie z prawem farmaceutycznym GIF powinien w tym zakresie uznać orzecznictwo UOKiK, który jest urzędem właściwym do orzekania w sprawach koncentracji i konkurencji. Niestety, tak się nie dzieje.
Ostatnio pojawiło się światełko w tunelu i szansa na uporządkowanie sytuacji. Główny Inspektorat Farmaceutyczny wydał komunikat, z którego wynika, że franczyzobiorca realnie działa na własny rachunek i jest niezależnym przedsiębiorcą. Ponadto, w inspekcji farmaceutycznej mają zostać wprowadzone rozwiązania, które pozwolą uniknąć rozbieżności w decyzjach podejmowanych przez poszczególne inspektoraty w podobnych sprawach. Nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, że to UOKiK jest jedynym organem, który jest odpowiedzialny za interpretację przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tak też wynika z opublikowanego przez GIF komunikatu.
Miejmy nadzieję, że już niedługo przedsiębiorcy będą mogli działać bez obaw o to, że ktoś znowu wyda odmienną interpretację. Nie dotyczy to zresztą tylko rynku farmaceutycznego. Brak stabilności prawa od wielu lat pozostaje jedną z największych bolączek polskich przedsiębiorców.
*****
Krajowa Izba Gospodarcza jest największą niezależną organizacją biznesu w Polsce. Powstała w 1990 roku. Reprezentuje największą liczbę przedsiębiorców, łącząc 160 organizacji biznesowych.
Krajowa Izba Gospodarcza prowadzi monitoring działalności ustawodawczej Sejmu, przekazuje zbiór postulatów przedsiębiorców do rządu, parlamentu, Kancelarii Prezydenta i organów UE.
KIG prezentuje głos przedsiębiorców UE w postaci opinii i stanowisk środowiska biznesu na szczeblu unijnym wobec polityk lub projektów uregulowań prawnych. Formułowane przez KIG opinie powstają często w oparciu o badania wśród przedsiębiorców. Szereg projektów o tematyce unijnej, realizowanych przez KIG wspólnie z partnerami unijnymi oraz izbami członkowskimi KIG, przyczynia się do wzmocnienia zarówno pozycji izb gospodarczych jako reprezentantów środowiska przedsiębiorstw, jak i pozycji konkurencyjnej firm zrzeszonych w izbach.
dr hab. Elżbieta Chojna-Duch prof. Uniwersytetu Warszawskiego
Główny Inspektorat Farmaceutyczny (GIF) stwierdził, że rynkowe korzyści płynące z funkcjonowania aptek ogólnodostępnych w ramach franczyzy są niekwestionowane. Konkurencja w ramach różnych form prowadzenia działalności jest korzystna dla beneficjenta – pacjenta na rynku aptecznym. Wydaję się więc, że trwający od kilku lat konflikt między organami publicznymi w dziedzinie farmacji może się zakończyć. GIF nie neguje możliwości ani zasadności zawierania umów franczyzowych przez podmioty prowadzące aptekę ogólnodostępną, i to jest najważniejsze. Na pochwałę zasługuje przyjęcie wykładni prezesa UOKiK w zakresie grup kapitałowych, na co wskazano w opublikowanych wytycznych. Według art. 14 prawa przedsiębiorców organy nie powinny zmieniać utrwalonej praktyki. Kompetencje i zakres specjalizacji prezesa UOKiK są bowiem czytelnie uregulowane – zadaniem prezesa UOKiK jest upowszechnianie orzecznictwa w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów. Bezsprzecznie więc inspekcja farmaceutyczna jest związana wykładnią prezesa UOKiK. W wyroku z 15 kwietnia 2021 roku (sygn. II GSK 1197/20) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przedsiębiorca zobowiązany jest załączyć jedynie oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty powiązane z wnioskodawcą w sposób bezpośredni lub pośredni w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Oświadczenie to składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. GIF w swych wytycznych przyznał, że ustawa – Prawo przedsiębiorców ma zastosowanie w prowadzonych przez organy administracji farmaceutycznej postępowaniach, co wcześniej bywało kwestionowane. Wytyczne realizują strategię wyrażoną w pakiecie ustaw uchwalonych 6 marca 2018 r., określonych jako konstytucja dla biznesu, wśród których szczególne miejsce zajęło prawo przedsiębiorców. Ten zestaw rozwiązań prawnych jest kompleksową regulacją zasad dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, a ich celem w głównej mierze jest zapewnienie ochrony konstytucyjnie gwarantowanej zasady wolności gospodarczej. Przepisy prawa przedsiębiorców wyznaczają relacje przedsiębiorców z urzędami. Wyrażone w preambule i części ogólnej normy prawne wprowadzają zasady, które wiążą organy administracji publicznej. Od wejścia w życie przepisów minęły przeszło trzy lata i możliwa była już ocena skuteczności wprowadzonych rozwiązań. Wiele celów zostało osiągniętych – rozpoczęcie działalności gospodarczej stało się proste i możliwie odbiurokratyzowane. Bywa też, że te korzystne dla przedsiębiorców rozwiązania są ignorowane przez organy administracji publicznej nadal mimo podstaw prawnych i orzeczeń NSA. Jasne i przejrzyste zasady są również korzystne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, jego budżetu, ponieważ najskuteczniej ograniczają możliwość wystąpienia przez inwestorów z możliwymi roszczeniami.
dr hab. Piotr Zapadka prof. UKSW
Wedle znanych mi danych z 2020 r. w Polsce funkcjonuje ok. 1300 sieci franczyzowych i ok. 80 tys. franczyzobiorców, którzy zatrudniają ok. 405 tys. osób. W sektorze farmaceutycznym również działają sieci franczyzowe. Niestety, w ostatnich latach organy administracji farmaceutycznej kwestionowały ten model. Problem dotyczył wadliwego uznania, że stosunek kontraktowy pomiędzy dawcą i biorcą franczyzy czynił ze stron tej umowy cywilnoprawnej podmioty wspólnie tworzące „grupę kapitałową”. Wojewódzkie inspektoraty farmaceutyczne (WIF-y) błędnie uznawały, że franczyza stanowi „grupę kapitałową” w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, wbrew faktom, że franczyzobiorcy prowadzą działalność na własny rachunek i nie posiadają w swym kapitale udziału franczyzodawcy. Wydaje się, że komunikat Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego (GIF) powinien odwrócić tę negatywną praktykę i zapewni poszanowanie dla prawa oraz ułatwi prowadzenie apteki w tym modelu. Co ważne, tak WIF-y, jak i GIF są zobowiązane do działania zgodnie z interpretacją UOKiK – wynika to z przepisów, ale też z wytycznych. GIF bardzo rozsądnie zauważył, że w przypadku biorców franczyzy mamy do czynienia z samodzielnymi przedsiębiorcami, a to w konsekwencji oznacza, iż stosunek prawny franczyzy winien być każdorazowo rozpoznawany, ponieważ nie można a priori zakładać powiązań w ramach rzekomej „grupy kapitałowej”. Automatyczne przyjmowanie, że biorca franczyzy jakoby tworzy a priori „grupę kapitałową” z dawcą franczyzy, w świetle tego komunikatu GIF, musi odejść w zapomnienie. Niestety, nadal jest mało prawomocnych wyroków w tych sprawach. Pozytywnie należy ocenić prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – II GSK 1197/20 – z 15 kwietnia, który zawiera czytelne instrukcje dla WIF-ów i potwierdza prawidłowość działania podmiotów prowadzących apteki w ramach franczyzy. Sąd ten słusznie wskazał w uzasadnieniu, że organy nie mogą działać arbitralnie oraz w oderwaniu od przepisu, ponadto, są związane nie tylko przepisami prawa farmaceutycznego, ale też innych ustaw prawa administracyjnego. Dobrze zatem, że GIF sam przywołał ten wyrok w komunikacie, i należy oczekiwać, ze WIF-y będą się do niego stosowały i np. zaprzestaną kwestionowania prawdziwości oświadczeń przedsiębiorców. Natomiast patrząc na funkcjonowanie obrotu prawnego w ujęciu systemowym, a także na wartości i aksjologię działania administracji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem zasady budowania zaufania obywatela do państwa, niestety, negatywnie należy ocenić przywołanie w omawianym komunikacie GIF nieprawomocnych wyroków – jako sugerowanej przez GIF „ugruntowanej” linii orzeczniczej sądów administracyjnych – ponieważ ze swojej natury nie mogą one stanowić podstawy do wydawania rozstrzygnięć przez WIF-y. Szacunek dla stabilności obrotu prawnego wymaga, aby szczególnie organy administracji publicznej respektowały zasadę ostateczności i mocy wyroków dopiero prawomocnych, na których wydanie należy poczekać.
Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →
