Swoboda działalności gospodarczej w czasie pandemii

Z uzasadnienia decyzji administracyjnej

Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: Organ) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: Organ I instancji) w przedmiocie wymierzenia J.O. (dalej: Skarżąca) kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wynikających z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316; dalej: OgrEpidemiiR20(11)). Naruszenie sprowadzało się do wykonywania 5.2.2021 r. działalności polegającej na umożliwieniu klientom przebywającym wewnątrz lokalu A. w Z. spożywania na miejscu posiłków i napojów, także alkoholowych. W czasie kontroli w lokalu przebywało 38 osób, które według oświadczenia Skarżącej miały dokonywać degustacji serwowanych w lokalu posiłków oraz dokonywać oceny sprzętu rozrywkowego, znajdującego się w lokalu. Następnego dnia funkcjonariusze Policji stwierdzili, że lokal jest zamknięty, lecz prowadzi sprzedaż posiłków na wynos.

Istota sporu

Spór między stronami koncentruje się na podstawie prawnej, dotyczącej wymierzenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii. By spór ten rozstrzygnąć, należy zdaniem Sądu sięgnąć w pierwszej kolejności do podstaw ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i jego legalności. Istota skargi złożonej do Sądu sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że wydane rozporządzenie przekracza upoważnienie ustawowe również z tego powodu, że norma kompetencyjna pozostaje nieprecyzyjna. Organ zaś stanął na stanowisku, że podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowi przepis ustawy, a nie rozporządzenia.

Stan prawny

Ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami koronawirusem zobligowało przebywających na obszarze RP do przestrzegania zasad postępowania, określonych w ustawie z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069; dalej: ZapobChoróbU) i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. W § 10 pkt. 9 OgrEpidemiiR20(11) wskazano, że do 28.2.2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług, polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos.

Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 pkt. 3 ZapobChoróbU ten, kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt. 2 i 8 ZapobChoróbU, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 tys. zł do 30 tys. zł. W ocenie Organu zarówno w dacie stwierdzenia naruszenia, jak i w dniu orzekania przez Organ Skarżącą obowiązywał bezwzględny zakaz prowadzenia działalności, polegającej na umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu w restauracji. Naruszając zakaz, Skarżąca spowodowała zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia ludzi, i bez wątpienia popełniła delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną.

Organ wyjaśnił również, że wprowadzenie ograniczeń i zakazów odpowiadało normie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ było uzasadnione ochroną zdrowia publicznego. Art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (…), ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Zdaniem Organu podstawą nałożenia kary był przepis ZapobChoróbU. W OgrEpidemiiR20(11) jedynie doprecyzowywano ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Takie działania ustawodawcy były wręcz konieczne. Umożliwiały bowiem bieżące reagowanie na zmieniającą się sytuację epidemiczną, co byłoby znacznie utrudnione, o ile nie niemożliwe, w przypadku procedowania ustawowego z uwagi na czas trwania procesu legislacyjnego.

Swoboda działalności gospodarczej

W konsekwencji Sąd przypomniał, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów, składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W niniejszej sprawie kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie mogło znaleźć akceptacji.

W tym kontekście Sąd podkreślił, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach – art. 2 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.162). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej, określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie miał wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej. W związku z tym warunkiem konstytucyjnym, umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej, jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych, opisanych w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (wyrok WSA w Gliwicach z 27.4.2021 r., III SA/Gl 33/21, Legalis).

W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska Organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Jakkolwiek ustawa określa wysokość kary, jednakże ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary, zostało wprowadzone rozporządzeniem. W ocenie Sądu to nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia, stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia z powołanych wyżej przyczyn nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to nałożenie kary pieniężnej nie mogło dojść do skutku.

Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie, pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania, a także wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi. Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt. 1 ZapobChoróbU. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a ZapobChoróbU, Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 ZapobChoróbU. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ZapobChoróbU, a więc jedynie do zakresu tego przepisu, i nie obejmuje warunków wprowadzenia ograniczeń, obowiązków i nakazów (wyrok WSA w Gdańsku z 25.8.2021 r., III SA/Gd 86/21, Legalis).

Rozstrzygnięcie Sądu

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 135 PostAdmU uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji, zaś na podstawie w art. 145 § 3 PostAdmU – umorzył postępowanie administracyjne.

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →