Zakres kontroli inwestycji w postępowaniu naprawczym

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Olsztynie oddalił skargę. Uznał, że decyzja organu odwoławczego została wydana po prawidłowym ustaleniu istotnych okoliczności sprawy i przy właściwym zastosowaniu przepisów regulujących postępowanie naprawcze w nadzorze budowlanym. Sąd nie podzielił ani zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, ani zarzutów procesowych odnoszonych do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA.

Sprawa została zainicjowana skargą na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) zatwierdzającą inwestorowi projekt budowlany zamienny rozbudowy z przebudową budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, udzielającą pozwolenia na wznowienie robót oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu.

Tłem sprawy było wcześniejsze pozwolenie na rozbudowę i przebudowę budynków. Następnie organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty, uznając, że wykonane prace w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu. W konsekwencji na inwestora nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego zmiany wynikające z już wykonanych robót. Odstępstwa dotyczyły przede wszystkim parametrów obiektu, w tym jego wysokości, zmienionej wskutek zwiększenia kąta nachylenia połaci dachowej oraz nadbudowy jednego z budynków.

W dalszym toku postępowania inwestor uzupełniał projekt zamienny. Sąd odnotował, że po postanowieniu z 2.12.2024 r. nakazującym usunięcie nieprawidłowości, poprawiona część projektu ostatecznie wpłynęła do organu 27.2.2025 r. Organ II instancji uznał następnie, że projekt budowlany zamienny jest kompletny i zgodny z przepisami prawa budowlanego oraz właściwymi aktami planistycznymi.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji. Zarzucała przede wszystkim błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów postępowania przez oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych danych geodezyjnych. W piśmie procesowym rozszerzyła argumentację o kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakresu zgody na inwestycję oraz znaczenia ugody sądowej zawartej po zniesieniu współwłasności. Akcentowała też spór graniczny i prowadzone czynności geodezyjne.

Uzasadnienie

Rdzeniem rozumowania sądu było ścisłe określenie zakresu kontroli w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. WSA wyraźnie przyjął, że w takim postępowaniu nie dochodzi do ponownego badania całej inwestycji i jej pierwotnej dopuszczalności. Przedmiotem oceny jest to, czy istotne odstępstwo od zatwierdzonego wcześniej projektu pozostaje zgodne z prawem. To właśnie ta teza porządkuje całość dalszego wywodu.

Sąd przedstawił mechanizm z art. 50 i 51 PrBud: najpierw wstrzymanie robót, następnie obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, potem weryfikacja wykonania obowiązku i ewentualne zatwierdzenie projektu wraz z pozwoleniem na wznowienie robót. W tym modelu decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 PrBud ma charakter następczy wobec stwierdzonego istotnego odstępstwa i służy ocenie, czy odstępstwo zostało zalegalizowane w granicach prawa. Z tej konstrukcji sąd wywiódł, że nie można w tym stadium otwierać na nowo całego sporu o pierwotną zgodność inwestycji z prawem.

Drugą osią uzasadnienia jest wskazanie właściwego momentu oceny zgodności odstępstwa z aktami planistycznymi. Sąd podkreślił, że badania dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Jeżeli w tej dacie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zgodność istotnego odstępstwa ocenia się właśnie względem planu, a nie względem wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę wydania pierwotnego pozwolenia na budowę. Na poparcie tej wykładni sąd przywołał orzecznictwo NSA wskazane w uzasadnieniu.

To przesądziło o sposobie oceny zarzutów skarżącej. WSA zaakceptował stanowisko organu, że ostateczny projekt zamienny jest zgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W planie dla tego obszaru przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a wysokość budynku mieszkalnego dopuszczono maksymalnie do 11 m. W tych realiach wysokość budynku objętego projektem mieściła się w granicach planu. Sąd odnotował wprawdzie, że wcześniej, na tle decyzji o warunkach zabudowy, występowała różnica 14 cm wobec wskazanej tam wysokości 9,5 m, ale nie uznał tej kwestii za rozstrzygającą wobec zmiany podstawy planistycznej oceny.

Analogicznie sąd potraktował zarzut dotyczący kierunku głównej kalenicy dachu. Z uzasadnienia wynika, że już pierwotne usytuowanie budynku nie odpowiadało prostemu układowi równoległemu lub prostopadłemu do frontu działki, ponieważ budynek był posadowiony pod kątem. Skoro inwestycja obejmowała przebudowę dachu, a nie zmianę usytuowania całego obiektu, organ zasadnie przyjął, że kierunek kalenicy nie mógł ulec zmianie w sposób oczekiwany przez skarżącą.

Czym sąd się nie zajmował

Trzecim istotnym elementem ratio decidendi było oddzielenie kwestii budowlanych od sporów granicznych i własnościowych, o ile nie wpływają one bezpośrednio na ocenę legalności istotnego odstępstwa. Sąd uznał, że operat techniczny wznowienia znaków granicznych, dołączony przez skarżącą, nie miał znaczenia dla tej sprawy. Przedmiotem postępowania był bowiem projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i przebudowy budynków, a nie rozgraniczenie nieruchomości. Tego rodzaju zagadnienia są rozpatrywane w innych procedurach i przez inne organy. Podobnie Sąd ocenił znaczenie ugody sądowej i wskazał, że dotyczyła ona robót mających na celu rozdzielenie budynków, a więc nie przesądzała o wyniku sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego.

Na tym tle WSA odrzucił także zarzuty procesowe. Skoro organ prawidłowo ustalił okoliczności relewantne dla sprawy, a kwestie podnoszone przez skarżącą pozostawały poza granicami tego konkretnego postępowania albo nie wpływały na ocenę zgodności odstępstwa z obowiązującym prawem, nie było podstaw do przyjęcia naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Innymi słowy, Sąd uznał, że materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia zagadnienia, które rzeczywiście należało rozpoznać.

Ryzyka

Największym ryzykiem dla strony skarżącej w podobnych sprawach jest nietrafne zdefiniowanie przedmiotu sporu. Jeżeli zarzuty dotyczą przede wszystkim naruszenia prawa własności, przebiegu granic czy skutków ugody cywilnej, a sprawa administracyjna dotyczy jedynie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, sąd może uznać te argumenty za pozostające poza zakresem sprawy albo niemające wpływu na wynik.

Ryzyko po stronie inwestora polega z kolei na tym, że projekt zamienny musi rzeczywiście odpowiadać zakresowi stwierdzonego odstępstwa i być zgodny z obowiązującym na datę decyzji reżimem planistycznym. W tej sprawie inwestor obronił swoje stanowisko, bo organ i sąd uznali, że poprawiony projekt spełniał te wymagania. Z uzasadnienia wynika jednak pośrednio, że brak takiej zgodności prowadziłby do zupełnie innego finału, włącznie z konsekwencjami z art. 51 ust. 5 PrBud.

Komentarz

Artykuł pochodzi z Systemu Legalis. Bądź na bieżąco, polub nas na Facebooku →